Tidak Semua Pelanggaran Prosedur Pengadaan Merupakan Korupsi

 

Seri Hukum Pengadaan — Artikel 3

Prosedur dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah bukan sekadar urusan kelengkapan dokumen. Prosedur dibuat untuk menjamin persaingan yang sehat, transparansi, akuntabilitas, perlakuan yang adil, serta tercapainya hasil pengadaan yang memberi nilai manfaat terbaik.

Karena itu, pelanggaran prosedur tidak boleh dianggap sepele. Namun, terdapat kesalahan berpikir lain yang juga harus dihindari, yaitu menganggap bahwa setiap pelanggaran prosedur dengan sendirinya merupakan tindak pidana korupsi.

Kesalahan jadwal, kekurangan dokumen, ketidaktepatan metode, kekeliruan evaluasi, lemahnya penyusunan HPS, atau tidak lengkapnya pengendalian kontrak dapat menimbulkan pertanggungjawaban administratif, disiplin, perdata, kontraktual, atau ganti kerugian.

Akan tetapi, untuk menyimpulkan tindak pidana korupsi, tidak cukup hanya membuktikan bahwa prosedur telah dilanggar. Harus diperiksa apakah perbuatan tersebut memenuhi unsur tindak pidana yang digunakan.

Pelanggaran prosedur merupakan fakta penting, tetapi bukan kesimpulan akhir bahwa korupsi telah terjadi.

Mengapa Prosedur Pengadaan Tetap Penting?

Prosedur PBJ memiliki fungsi perlindungan. Prosedur menjaga agar kewenangan tidak digunakan secara sewenang-wenang, keputusan dapat ditelusuri, peserta memperoleh kesempatan yang adil, dan uang negara digunakan untuk mencapai tujuan pengadaan.

Prosedur antara lain diperlukan untuk:

1. Menjamin keterbukaan dan persaingan yang sehat;
2. Mencegah konflik kepentingan;
3. Memastikan keputusan dibuat oleh pejabat yang berwenang;
4. Menjaga kesesuaian antara kebutuhan, anggaran, dan hasil;
5. Mencegah persyaratan yang diskriminatif;
6. Menjamin evaluasi dilakukan menggunakan kriteria yang diumumkan;
7. Memastikan pembayaran sesuai prestasi;
8. Memberikan jejak audit atas setiap keputusan; dan
9. Melindungi pemerintah, penyedia, dan masyarakat.

Dengan demikian, pernyataan “tidak semua pelanggaran prosedur merupakan korupsi” tidak boleh dipahami sebagai pembenaran untuk mengabaikan prosedur.

Prosedur tetap wajib dipatuhi. Namun, bentuk pertanggungjawaban atas pelanggarannya harus ditentukan berdasarkan fakta, tingkat kesalahan, akibat, dan ketentuan hukum yang dilanggar.

Tiga Lapis Pemeriksaan

Untuk menilai pelanggaran prosedur pengadaan, pemeriksaan sebaiknya dilakukan dalam tiga lapis.

Lapis Pertama: Apakah Benar Terjadi Pelanggaran Prosedur?

Pemeriksa harus menentukan secara spesifik prosedur apa yang dilanggar. Tidak cukup hanya menyatakan bahwa proses “tidak sesuai ketentuan”.

Harus dijelaskan:

• Ketentuan apa yang berlaku pada saat kejadian;
• Siapa yang memiliki kewajiban;
• Tindakan apa yang seharusnya dilakukan;
• Tindakan apa yang sebenarnya dilakukan;
• Apakah terdapat pengecualian yang sah;
• Apakah kesalahan telah diperbaiki; dan
• Apakah pelanggaran memengaruhi hasil pengadaan.

Lapis Kedua: Apa Akibat Hukumnya?

Setelah pelanggaran dibuktikan, tentukan akibat hukumnya. Pelanggaran prosedur dapat mengakibatkan:

• Perbaikan dokumen;
• Perubahan jadwal;
• Pengulangan evaluasi;
• Pembatalan atau pengulangan proses;
• Sanksi administratif;
• Hukuman disiplin;
• Pemulihan kerugian;
• Tuntutan ganti kerugian;
• Sanksi kepada penyedia;
• Penyelesaian kontraktual; atau
• Tindak lanjut lainnya sesuai ketentuan.

Lapis Ketiga: Apakah Unsur Tindak Pidana Terpenuhi?

Pada lapis ketiga, pemeriksa tidak lagi berhenti pada pertanyaan apakah prosedur dilanggar. Pemeriksa harus menguji unsur tindak pidana yang disangkakan.

Pengujian tersebut antara lain mencakup:

• Perbuatan konkret pelaku;
• Sifat melawan hukum atau penyalahgunaan kewenangan sesuai rumusan delik;
• Bentuk kesalahan atau sikap batin pelaku;
• Keuntungan bagi diri sendiri, orang lain, atau korporasi apabila dipersyaratkan;
• Kerugian keuangan negara apabila dipersyaratkan;
• Hubungan sebab-akibat;
• Peran masing-masing orang; dan
• Alat bukti yang mendukung setiap unsur.

Bukti bahwa prosedur dilanggar tidak boleh digunakan sebagai pengganti pembuktian seluruh unsur tindak pidana.

Tidak Semua Pelanggaran Prosedur Memiliki Bobot yang Sama

Jenis Pelanggaran	Karakter	Contoh	Tindak Lanjut Awal
Formal atau dokumentatif	Kekurangan administrasi yang tidak mengubah substansi keputusan maupun hasil persaingan.	Dokumentasi rapat tidak lengkap atau kesalahan penulisan yang dapat diperbaiki.	Koreksi, penertiban dokumen, dan pembinaan.
Substantif	Pelanggaran memengaruhi hak peserta, kualitas keputusan, atau hasil pengadaan.	Kriteria evaluasi diterapkan tidak sesuai Dokumen Pemilihan.	Evaluasi ulang, pembatalan, pengulangan proses, atau sanksi administratif.
Kelalaian serius	Kewajiban penting tidak dilakukan meskipun pelaku seharusnya mengetahui dan mampu melakukannya.	Pembayaran diproses tanpa verifikasi prestasi yang diwajibkan.	Audit, disiplin, pemulihan kerugian, dan pemeriksaan tingkat kesalahan.
Prosedur sebagai sarana rekayasa	Pelanggaran dilakukan secara sadar untuk mengarahkan hasil atau memberikan keuntungan tertentu.	Persyaratan sengaja diarahkan dan evaluasi direkayasa untuk memenangkan peserta titipan.	Pemeriksaan mendalam, pengamanan bukti, dan proses hukum sesuai unsur yang ditemukan.

Pelanggaran formal yang segera dikoreksi tentu tidak dapat dinilai sama dengan manipulasi prosedur yang dirancang untuk memenangkan pihak tertentu.

Dasar Hukum Pertanggungjawaban Administratif

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan melarang badan dan/atau pejabat pemerintahan menyalahgunakan wewenang.

Pasal 17 dan Pasal 18 UU Administrasi Pemerintahan menguraikan larangan penyalahgunaan wewenang yang meliputi:

1. Melampaui wewenang;
2. Mencampuradukkan wewenang; dan
3. Bertindak sewenang-wenang.

Pasal 20 juga menyediakan mekanisme pengawasan APIP untuk menentukan apakah:

1. Tidak terdapat kesalahan;
2. Terdapat kesalahan administratif; atau
3. Terdapat kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara.

Ini menunjukkan bahwa hukum administrasi menyediakan mekanisme pertanggungjawaban terhadap kesalahan prosedur, termasuk ketika kesalahan tersebut menimbulkan kerugian.

Penyalahgunaan wewenang dalam hukum administrasi dan unsur penyalahgunaan kewenangan dalam hukum pidana memiliki hubungan, tetapi tidak boleh disamakan secara otomatis tanpa pengujian unsur dan forum yang berwenang.

Sanksi dalam Peraturan Pengadaan Tidak Selalu Berupa Pidana

Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 sebagaimana terakhir diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 mengenal berbagai bentuk sanksi dan tindak lanjut.

Terhadap penyedia, konsekuensinya dapat berupa:

• Digugurkan dalam pemilihan;
• Pencairan jaminan;
• Sanksi Daftar Hitam;
• Ganti kerugian;
• Denda;
• Penghentian dalam sistem tertentu; atau
• Sanksi lain sesuai peraturan dan kontrak.

Terhadap PA, KPA, PPK, Pejabat Pengadaan, atau Pokja Pemilihan, kelalaian dalam melaksanakan kewajiban dapat menimbulkan sanksi administratif sesuai ketentuan.

Adanya pengaturan sanksi administratif memperlihatkan bahwa sistem PBJ tidak menempatkan seluruh pelanggaran prosedur langsung sebagai tindak pidana.

Namun, penerapan sanksi administratif tidak menghalangi penegakan hukum apabila perbuatan yang sama juga memenuhi unsur tindak pidana.

Kapan Pelanggaran Prosedur Belum Menjadi Korupsi?

Pelanggaran prosedur pada umumnya belum cukup dikualifikasikan sebagai korupsi apabila keadaan yang ditemukan hanya berupa:

• Kekeliruan penafsiran yang masih dapat dipertanggungjawabkan;
• Kesalahan teknis atau dokumentatif;
• Kelalaian tanpa bukti adanya rekayasa atau keuntungan yang dilarang;
• Perbedaan pertimbangan profesional;
• Kesalahan yang segera dikoreksi sebelum menimbulkan akibat;
• Wanprestasi penyedia tanpa keterlibatan koruptif pejabat;
• Kerugian kontraktual yang masih harus dipulihkan; atau
• Keputusan yang kurang tepat tetapi dibuat dalam kewenangan, tanpa konflik kepentingan, dan berdasarkan informasi yang tersedia.

Keadaan tersebut tetap dapat menimbulkan pertanggungjawaban administratif, disiplin, perdata, kontraktual, atau ganti kerugian. Pernyataan “belum menjadi korupsi” bukan berarti perbuatannya dibenarkan atau dibiarkan tanpa tindak lanjut.

Kapan Pelanggaran Prosedur Menjadi Indikasi Serius?

Pelanggaran prosedur perlu diperiksa lebih mendalam apabila disertai keadaan seperti:

1. Persyaratan sengaja disusun untuk mengarah kepada peserta tertentu;
2. Kriteria evaluasi diubah setelah penawaran diketahui;
3. Peserta yang tidak memenuhi syarat sengaja diluluskan;
4. Peserta yang memenuhi syarat sengaja digugurkan;
5. Dokumen evaluasi dibuat tidak sesuai dengan proses yang sebenarnya;
6. Harga atau volume dimanipulasi secara sadar;
7. Pejabat mengetahui pekerjaan belum selesai tetapi menyetujui pembayaran;
8. Terdapat komunikasi tersembunyi dengan peserta atau penyedia;
9. Terdapat konflik kepentingan yang sengaja disembunyikan;
10. Terdapat pemberian uang, hadiah, fasilitas, atau janji;
11. Dokumen asli diubah, dihilangkan, atau dibuat mundur; atau
12. Pelanggaran dilakukan berulang dengan pola yang sama untuk menguntungkan pihak tertentu.

Keadaan tersebut merupakan tanda peringatan, bukan vonis. Penentuan tindak pidana tetap membutuhkan pemeriksaan dan pembuktian berdasarkan hukum acara yang berlaku.

Delapan Pertanyaan untuk Menguji Pelanggaran Prosedur

1 Prosedur apa yang dilanggar dan ketentuan mana yang berlaku pada saat kejadian?

2 Siapa yang memiliki kewenangan dan kewajiban untuk menjalankan prosedur tersebut?

3 Apakah pelanggaran hanya bersifat dokumentatif atau memengaruhi hasil pengadaan?

4 Apakah perbuatan terjadi karena kekeliruan, kelalaian, atau kesengajaan?

5 Apakah pelanggaran memberikan keuntungan atau perlakuan khusus kepada pihak tertentu?

6 Apakah terdapat konflik kepentingan, kesepakatan tersembunyi, atau aliran manfaat?

7 Apakah timbul kerugian dan adakah hubungan sebab-akibat dengan perbuatan yang diperiksa?

8 Alat bukti apa yang mendukung setiap unsur pertanggungjawaban?

Simulasi Kasus

Kasus 1: Jadwal Tender Salah Ditetapkan

Pokja Pemilihan keliru menghitung hari kerja sehingga waktu pemasukan penawaran terlalu singkat. Kesalahan diketahui sebelum batas akhir dan jadwal segera diperpanjang untuk semua peserta.

Analisis: pelanggaran ini pada dasarnya bersifat administratif dan telah dikoreksi. Tidak terdapat bukti bahwa kesalahan ditujukan untuk menguntungkan peserta tertentu. Tindak lanjut yang relevan adalah dokumentasi perubahan, evaluasi internal, dan perbaikan prosedur.

Kasus 2: Penyusunan HPS Kurang Cermat

PPK hanya menggunakan sumber harga yang terbatas. Setelah tender berlangsung, ditemukan data pasar lain yang menunjukkan harga lebih rendah. Namun, HPS masih disusun sebelum tender, sumbernya dapat dijelaskan, dan tidak ditemukan hubungan dengan peserta.

Analisis: keadaan tersebut dapat menunjukkan kelemahan metodologi atau kelalaian dalam penyusunan HPS. Namun, selisih HPS dengan harga pasar tidak otomatis membuktikan mark-up atau korupsi. Harus diperiksa kewajaran sumber, waktu pengambilan data, spesifikasi, lokasi, pajak, biaya pendukung, dan apakah HPS digunakan untuk merekayasa pembayaran.

Kasus 3: Persyaratan Tambahan yang Tidak Relevan

Pokja menambahkan persyaratan pengalaman yang tidak relevan dengan pekerjaan. Setelah mendapat sanggahan, diketahui persyaratan berasal dari penafsiran yang keliru dan proses kemudian diperbaiki atau diulang.

Analisis: dapat merupakan pelanggaran administratif atau profesional. Apabila tidak terdapat bukti pengarahan, konflik kepentingan, atau komunikasi dengan peserta tertentu, tindak lanjutnya tidak otomatis pidana.

Kasus 4: Persyaratan Sengaja Diarahkan

Sebelum tender diumumkan, pejabat dan calon peserta menyepakati persyaratan khusus yang hanya dapat dipenuhi oleh peserta tersebut. Peserta lain kemudian digugurkan menggunakan persyaratan yang telah direkayasa.

Analisis: pelanggaran prosedur telah menjadi sarana pengarahan hasil pemilihan. Jika didukung komunikasi, kesepakatan, keuntungan, atau pemberian tertentu, keadaan ini merupakan indikasi serius yang harus diperiksa berdasarkan hukum persaingan, ketentuan PBJ, dan hukum pidana.

Kasus 5: Pembayaran Tanpa Pemeriksaan Memadai

PPK memproses pembayaran berdasarkan laporan konsultan pengawas tanpa melakukan pengendalian dokumen secara memadai. Audit kemudian menemukan kekurangan volume. Tidak ditemukan aliran uang atau kesepakatan dengan penyedia.

Analisis: dapat terdapat wanprestasi penyedia, pertanggungjawaban konsultan, kelalaian administratif PPK, dan kewajiban pemulihan kerugian. Korupsi tidak boleh langsung disimpulkan tanpa pembuktian unsur pidananya.

Kasus 6: Pembayaran Didasarkan Berita Acara Rekayasa

PPK dan penyedia mengetahui pekerjaan belum mencapai 100 persen. Keduanya sepakat membuat berita acara seolah-olah pekerjaan telah selesai agar pembayaran dapat dicairkan. Sebagian pembayaran kemudian diberikan kepada pejabat.

Analisis: prosedur pembayaran telah sengaja digunakan sebagai sarana rekayasa. Di dalamnya terdapat indikasi dokumen tidak benar, penyalahgunaan kewenangan, keuntungan tertentu, kerugian negara, dan suap atau tindak pidana lain sesuai fakta serta alat bukti.

Bagaimana Menilai Kerugian Negara?

Kerugian negara tidak boleh hanya diasumsikan karena prosedur dilanggar. Pemeriksa harus menentukan:

• Apakah benar terjadi kekurangan uang, barang, atau hak negara;
• Apakah kerugiannya nyata dan pasti;
• Bagaimana metode penghitungannya;
• Prestasi apa yang telah diterima pemerintah;
• Perbuatan siapa yang menyebabkan kerugian;
• Apakah terdapat hubungan sebab-akibat; dan
• Apakah kerugian berasal dari kesalahan administrasi, wanprestasi, kelalaian, atau rekayasa.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 menegaskan pentingnya kerugian keuangan negara yang nyata dalam penerapan ketentuan korupsi yang diuji ketika itu.

Tidak semua tindak pidana korupsi mensyaratkan kerugian keuangan negara. Suap, gratifikasi, pemerasan jabatan, dan beberapa bentuk korupsi lainnya memiliki unsur pembuktian yang berbeda.

Peran APIP dan APH

Pasal 77 Perpres Nomor 16 Tahun 2018 sebagaimana terakhir diubah dengan Perpres Nomor 46 Tahun 2025 mengatur bahwa pengaduan masyarakat disampaikan kepada APIP dengan bukti yang faktual, kredibel, dan autentik.

Ketentuan tersebut juga mengatur pendahuluan proses administrasi dalam penyelesaian laporan mengenai penyimpangan atau penyalahgunaan wewenang dalam pelaksanaan PBJ.

APH yang menerima pengaduan terkait proses PBJ meneruskannya kepada APIP sepanjang bukti awal yang disampaikan termasuk wilayah administrasi dan/atau perdata.

Namun, ketentuan tersebut tidak menghalangi penegakan hukum apabila ditemukan indikasi tindak pidana. APIP juga tidak mengambil alih kewenangan penyidik, penuntut umum, atau pengadilan.

Koordinasi APIP dan APH diperlukan agar kesalahan administratif tidak keliru dipidana dan tindak pidana tidak disembunyikan sebagai kesalahan administratif.

Dua Sikap Ekstrem yang Harus Dihindari

Ekstrem Pertama: Setiap Pelanggaran Prosedur adalah Korupsi

Pandangan ini mengabaikan perbedaan antara kekeliruan, kelalaian, wanprestasi, penyalahgunaan wewenang, dan tindak pidana. Akibatnya, setiap kesalahan teknis berpotensi langsung ditarik ke ranah pidana.

Ekstrem Kedua: Pelanggaran Prosedur Hanya Masalah Administrasi

Pandangan ini juga berbahaya. Prosedur dapat sengaja dimanipulasi untuk mengarahkan pemenang, menyamarkan pembayaran, atau memberikan keuntungan kepada pihak tertentu.

Yang menentukan bukan sekadar ada atau tidaknya pelanggaran prosedur, melainkan mengapa pelanggaran dilakukan, siapa yang diuntungkan, apa akibatnya, dan bukti apa yang tersedia.

Apa yang Harus Dilakukan Ketika Pelanggaran Ditemukan?

1. Hentikan atau cegah akibat lanjutan jika masih memungkinkan;
2. Amankan seluruh dokumen dan jejak elektronik;
3. Identifikasi ketentuan yang dilanggar;
4. Uraikan kronologi secara objektif;
5. Pisahkan fakta dari asumsi;
6. Periksa dampak terhadap persaingan dan hasil pengadaan;
7. Identifikasi konflik kepentingan dan keuntungan;
8. Hitung kerugian dengan metode yang dapat dipertanggungjawabkan apabila ada;
9. Lakukan koreksi administratif atau kontraktual sesuai kewenangan;
10. Libatkan APIP apabila diperlukan;
11. Jangan mengubah, memundurkan tanggal, atau menghilangkan dokumen; dan
12. Teruskan kepada instansi berwenang apabila ditemukan indikasi tindak pidana.

Kesimpulan

Prosedur pengadaan wajib dipatuhi karena menjadi pelindung persaingan, akuntabilitas, dan uang negara. Pelanggaran terhadap prosedur tetap harus diperiksa dan dipertanggungjawabkan.

Namun, hukum tidak boleh bekerja hanya dengan rumus:

Ada pelanggaran prosedur + ada kerugian = pasti korupsi.

Rumus tersebut mengabaikan kewajiban membuktikan perbuatan, bentuk kesalahan, penyalahgunaan kewenangan, keuntungan, kerugian, hubungan sebab-akibat, peran masing-masing pihak, dan seluruh unsur delik yang digunakan.

Tidak semua pelanggaran prosedur pengadaan merupakan korupsi.

Namun, korupsi dapat dilakukan dengan cara memanipulasi prosedur pengadaan.

Karena itu, jangan berhenti pada temuan bahwa prosedur telah dilanggar. Periksa tujuan, cara, akibat, keuntungan, hubungan para pihak, dan alat buktinya.

Pertanggungjawaban yang adil bukan berarti membiarkan pelanggaran. Pertanggungjawaban yang adil berarti menempatkan setiap perbuatan pada jalur hukum yang sesuai dengan fakta dan unsur-unsurnya.

Referensi Hukum

1. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan , beserta perubahan dan putusan pengujian konstitusional terkait.
2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara .
3. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana .
4. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana .
5. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, sepanjang ketentuannya masih berlaku setelah berlakunya KUHP Nasional dan penyesuaian pidana.
6. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 sebagaimana diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 dan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 .
7. Peraturan LKPP Nomor 12 Tahun 2021 sebagaimana diubah dengan Peraturan LKPP Nomor 4 Tahun 2024 .
8. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 .

Artikel ini merupakan bahan edukasi umum dan bukan pendapat hukum untuk suatu perkara tertentu. Penilaian hukum harus didasarkan pada fakta, alat bukti, peraturan yang berlaku pada waktu kejadian, kontrak, serta pemeriksaan lembaga yang berwenang.