Kajian kasus pengadaan pemerintah daerah

Kekurangan Volume Dianggarkan dalam APBD Perubahan, Bolehkah Disatukan dengan Kontrak Anggaran Pokok?

Studi kasus: anggaran pokok menyediakan 80 rompi, sedangkan kebutuhan sebenarnya 200 rompi. Tambahan 120 rompi diusulkan dalam APBD Perubahan yang baru disahkan setelah waktu pemanfaatan barang.

Jawaban singkat: kekurangan volume dapat diusulkan dalam APBD Perubahan sepanjang kebutuhannya masih nyata, relevan, dan memberi manfaat setelah anggaran berlaku. Namun, anggaran pokok dan APBD Perubahan tidak otomatis dapat disatukan dalam kontrak yang sudah berjalan. Satu kontrak untuk 200 unit hanya dapat dipertimbangkan apabila kontrak belum ditandatangani, APBD Perubahan beserta DPA Perubahan telah efektif, dan seluruh perencanaan pengadaan diperbarui lebih dahulu. Jika kontrak 80 unit sudah ditandatangani atau selesai, tambahan 120 unit pada prinsipnya menjadi pengadaan baru; tidak boleh dibeli dahulu lalu dibayar setelah APBD Perubahan.

Anggaran sah lebih dahulu → proses pengadaan → kontrak/pesanan → barang diterima dan digunakan

1. Gambaran kasus dan titik masalah

Unsur kasus	Kondisi	Akibat hukum
Kebutuhan awal	80 rompi telah dianggarkan dalam APBD/DPA awal.	Pengadaan hanya dapat dilakukan dalam batas volume, keluaran, dan pagu yang tersedia.
Kebutuhan terbaru	200 rompi atau bertambah 120 unit.	Perlu perubahan perencanaan dan tambahan anggaran yang sah sebelum menimbulkan kewajiban.
Waktu acara	Awal Oktober.	Seluruh rompi yang akan digunakan semestinya tersedia sebelum acara.
APBD Perubahan	Diperkirakan sah pertengahan Oktober.	Datang setelah manfaat barang diperlukan; tidak dapat dipakai untuk melegalkan transaksi sebelumnya.

Masalah utamanya bukan metode pemilihan penyedia. Meskipun pembelian dapat dilakukan dengan metode yang cepat, PPK tetap dilarang mengadakan ikatan perjanjian atau menandatangani kontrak ketika anggaran belum tersedia atau tidak cukup. Larangan ini ditegaskan dalam Pasal 52 ayat (2) Perpres 16/2018 sebagaimana terakhir diubah dengan Perpres 46/2025.

2. Mengapa tidak boleh membeli dahulu dan membayar kemudian?

Kontrak atau pesanan pemerintah melahirkan kewajiban pembayaran. Karena itu, perkiraan bahwa APBD Perubahan “pasti disahkan” belum sama dengan anggaran yang sudah tersedia. Rancangan APBD Perubahan masih dapat dibahas, dikoreksi, dievaluasi, atau tidak disetujui sebagaimana usulan awal.

Jika penyedia diminta menyerahkan 120 rompi sebelum anggaran efektif, timbul beberapa risiko:

• PPK membuat komitmen tanpa dukungan anggaran yang cukup;
• barang digunakan sebelum dasar pengeluaran tersedia;
• dokumen kontrak dan serah terima dibuat mundur atau tidak menggambarkan kejadian sebenarnya;
• penyedia menagih atas perintah informal pejabat atau panitia;
• pembayaran setelah perubahan anggaran dinilai sebagai upaya melegalkan kewajiban yang dibuat sebelumnya;
• muncul potensi utang, kerugian daerah, sengketa, dan temuan pemeriksaan.

Prinsip akuntabel, efektif, efisien, transparan, terbuka, bersaing, dan adil dalam Pasal 6 Perpres PBJ tidak hilang hanya karena waktu pelaksanaan kegiatan sudah dekat.

3. Apakah pengadaan dapat diproses lebih awal?

Perlu dibedakan antara persiapan/proses pemilihan dan pembuatan ikatan hukum. Identifikasi kebutuhan, penyusunan spesifikasi, survei pasar, rancangan kontrak, dan persiapan paket dapat dikerjakan lebih awal. Dalam kondisi yang memenuhi ketentuan, proses pemilihan juga dapat dipersiapkan mendahului tersedianya DPA final.

Namun, untuk kasus ini langkah tersebut tidak menyelesaikan masalah utama: barang dibutuhkan awal Oktober, sedangkan anggaran tambahan baru efektif pertengahan Oktober. Kontrak, surat pesanan, penerimaan, penggunaan, serta kewajiban membayar tidak boleh didasarkan pada anggaran yang belum tersedia.

Jika proses pemilihan dilakukan sebelum anggaran efektif, dokumen harus menyatakan bahwa penandatanganan kontrak bergantung pada tersedianya anggaran. Apabila anggaran tidak tersedia, proses tidak boleh diteruskan menjadi kontrak dan peserta tidak dapat menuntut ganti rugi. Untuk acara yang sudah lewat, cara ini tetap tidak memberikan manfaat.

4. Apakah kontrak 80 rompi dapat ditambah menjadi 200 rompi?

Tidak tepat. Penambahan dari 80 menjadi 200 rompi berarti tambahan 120 unit atau kenaikan sebesar:

(200 − 80) ÷ 80 × 100% = 150%

Pasal 54 Perpres PBJ membolehkan perubahan kontrak ketika terdapat perbedaan kondisi lapangan pada saat pelaksanaan dengan gambar dan/atau spesifikasi yang ditentukan dalam kontrak. Untuk penambahan nilai kontrak, batas umumnya paling tinggi 10% dari nilai kontrak awal dan anggaran harus tersedia.

Dengan demikian, adendum bukan instrumen untuk memperbaiki kekurangan perencanaan dari 80 menjadi 200 unit. Bahkan apabila memakai batas 10%, tambahan kuantitas dengan harga satuan yang sama secara ilustratif hanya sekitar 8 unit, bukan 120 unit. Selain itu, perubahan keluaran dalam DPA serta dasar kebutuhan tetap harus sah.

5. Bolehkah anggaran pokok dan APBD Perubahan disatukan dalam satu kontrak?

Jawabannya bergantung pada kapan kontrak dibuat dan kapan tambahan anggaran efektif. Istilah “disatukan” tidak boleh dimaknai sebagai memasukkan anggaran yang belum sah ke dalam kontrak atau menempelkan tambahan 120 unit ke kontrak lama tanpa memenuhi syarat perubahan kontrak.

Status proses 80 unit	Bolehkah satu kontrak 200 unit?	Perlakuan yang tepat
Baru tahap perencanaan; belum ada pemilihan dan kontrak	Dapat dipertimbangkan	Tunggu APBD Perubahan dan DPA Perubahan efektif. Perbarui identifikasi kebutuhan, volume menjadi 200 unit, RUP, spesifikasi, HPS bila diwajibkan, jadwal, dan metode. Setelah seluruh pagu sah, lakukan satu proses dan satu kontrak untuk 200 unit apabila manfaatnya masih ada.
Pemilihan sedang berjalan, tetapi belum ada kontrak	Bersyarat ketat	Jangan sekadar mengubah volume setelah penawaran. Jika penambahan mengubah substansi paket, pagu, persaingan, atau harga penawaran, hentikan/kaji ulang proses sesuai tahapan dan lakukan proses berdasarkan dokumen yang telah diperbarui setelah anggaran sah. Hak dan perlakuan setara kepada peserta wajib dijaga.
Kontrak 80 unit sudah ditandatangani, belum selesai	Tidak otomatis	Perubahan hanya dapat dilakukan jika memenuhi Pasal 54 Perpres PBJ, anggaran tersedia, ruang lingkup perubahan dibenarkan, dan batas nilai dipatuhi. Kebutuhan naik 150% karena kekurangan perencanaan tidak layak dimasukkan melalui adendum biasa.
Kontrak 80 unit sudah selesai dan diserahterimakan	Tidak dapat disatukan	Kontrak yang selesai tidak boleh dihidupkan kembali. Tambahan 120 unit, jika masih dibutuhkan setelah APBD Perubahan efektif, dilakukan melalui perencanaan dan kontrak/pesanan baru.
APBD Perubahan sah setelah acara selesai	Tidak untuk memenuhi acara yang telah lewat	Evaluasi kembali kebutuhan. Jangan membuat kontrak baru semata-mata untuk menyerap anggaran. Pengadaan hanya dapat dilanjutkan jika terdapat kebutuhan baru yang nyata, keluaran masih relevan, dan manfaat barang dapat dibuktikan.

Rumus sederhananya: satu kontrak hanya boleh memuat anggaran yang telah tersedia dan ruang lingkup yang telah direncanakan secara sah pada saat kontrak ditandatangani. Dua tahap penganggaran tidak selalu berarti dua kontrak, tetapi kontrak yang sudah lahir juga tidak dapat diperbesar bebas setelah APBD Perubahan disahkan.

Apakah sumbernya tetap disebut anggaran pokok dan anggaran perubahan?

APBD Perubahan bukan “kantong uang” yang berdiri sendiri dari APBD. Setelah Perda Perubahan APBD dan Perkada Penjabaran Perubahan APBD berlaku, dokumen tersebut mengubah APBD tahun berjalan dan menjadi dasar penyusunan/perubahan DPA. Bagi PPK, yang menentukan bukan sekadar label pokok atau perubahan, tetapi apakah total pagu untuk paket telah tersedia secara sah dalam dokumen pelaksanaan anggaran pada saat kontrak ditandatangani.

Bagaimana jika penyedianya sama?

Kesamaan penyedia tidak menjadi alasan untuk menyatukan kontrak. Apabila tambahan harus menjadi paket baru, penyedianya ditentukan melalui metode pengadaan yang berlaku. Penyedia lama hanya dapat kembali memperoleh pekerjaan apabila dipilih secara sah—bukan semata-mata karena telah menyediakan 80 unit sebelumnya.

6. Pilihan penyelesaian yang dapat dipertimbangkan

Pilihan	Kelayakan	Syarat dan catatan
Melaksanakan pengadaan 80 rompi	Paling aman	Pastikan DPA, RUP, spesifikasi, dan metode pengadaan telah sesuai. Distribusikan kepada petugas yang benar-benar membutuhkan.
Pergeseran anggaran sebelum acara	Dapat dilakukan jika mekanismenya sah	Telusuri anggaran tersedia pada APBD berjalan. Jenis pergeseran menentukan siapa yang berwenang dan apakah cukup melalui perubahan Perkada penjabaran APBD atau harus melalui Perubahan Perda APBD. DPA/perubahan DPA harus efektif sebelum kontrak/pesanan.
Menggunakan Belanja Tidak Terduga	Umumnya tidak tepat	Acara tahunan/terencana dan kekurangan rompi biasanya bukan keadaan darurat atau keperluan mendesak sebagaimana PP 12/2019. BTT tidak boleh dijadikan jalan pintas akibat keterlambatan perencanaan.
Menyewa rompi atau memakai barang instansi lain	Dapat dipertimbangkan	Lakukan analisis kebutuhan dan biaya. Sewa tetap membutuhkan anggaran yang sah. Pinjam pakai/penggunaan sementara barang instansi lain harus mendapat persetujuan pemilik dan didokumentasikan.
Mengganti dengan tanda pengenal lain	Dapat dipertimbangkan	Jika fungsi rompi hanya identifikasi, evaluasi alternatif seperti tanda pengenal, ban lengan, atau rompi bergilir. Perubahan kebutuhan/spesifikasi harus ditetapkan sebelum pengadaan dan tidak boleh menurunkan aspek keselamatan.
Dukungan sponsor/hibah barang	Bersyarat dan berisiko konflik kepentingan	Harus sesuai aturan penerimaan hibah/BMD, transparan, tanpa imbalan tersembunyi, bukan dari pihak yang berkepentingan terhadap pengadaan, dan dicatat/ditatausahakan jika menjadi aset/persediaan daerah.
Penyedia menyerahkan dahulu, dibayar setelah APBD-P	Tidak boleh	Menciptakan kewajiban sebelum anggaran tersedia dan membuka risiko kontrak/penerimaan barang fiktif atau bertanggal mundur.
Membeli 120 unit setelah pertengahan Oktober	Tidak efektif untuk acara	Secara pengadaan baru mungkin dilakukan setelah anggaran sah, tetapi tujuannya harus masih ada. Jangan membeli barang yang manfaat utamanya telah lewat hanya demi menyerap anggaran.

7. Bagaimana mekanisme pergeseran anggaran?

PP 12/2019 Pasal 163 dan Pasal 164 mengatur pergeseran antarorganisasi, unit organisasi, program, kegiatan, jenis belanja, objek belanja, dan/atau rincian objek belanja. Jalurnya tidak sama:

• pergeseran antarorganisasi, antarunit organisasi, antarprogram, antarkegiatan, dan antarjenis belanja dilakukan melalui perubahan Perda tentang APBD;
• pergeseran antarobjek belanja dan/atau antarrincian objek belanja dilakukan melalui perubahan Perkada tentang Penjabaran APBD;
• ketentuan teknis lebih lanjut mengikuti Permendagri 77/2020 dan Perkada mengenai sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah.

Karena rincian struktur rekening dan kewenangan persetujuannya menentukan jalur, OPD harus berkoordinasi dengan TAPD/BPKAD. Jangan memakai istilah “pergeseran” untuk perubahan yang secara substansi wajib mendapat persetujuan DPRD melalui Perubahan APBD.

8. Urutan tindakan yang disarankan

1. Validasi kebutuhan 200 unit. Jelaskan pengguna, fungsi, lama pemakaian, dasar perhitungan, dan mengapa kebutuhan meningkat dari 80 menjadi 200.
2. Periksa status pengadaan 80 unit. Apakah baru tercantum dalam DPA/RUP, sedang diproses, sudah dipesan, atau sudah berkontrak? Perlakuannya berbeda.
3. Cari sumber daya yang sudah sah. Periksa persediaan, pinjam pakai, kemungkinan sewa, dan ruang pergeseran pada APBD berjalan.
4. Tentukan kebutuhan minimum. Bedakan rompi yang benar-benar terkait keselamatan/pengendalian acara dari rompi yang hanya bersifat seragam atau souvenir.
5. Selesaikan dokumen anggaran sebelum komitmen. DPA/perubahan DPA dan anggaran kas harus efektif sebelum kontrak atau surat pesanan diterbitkan.
6. Perbarui perencanaan pengadaan. Sesuaikan RUP, spesifikasi, volume, jadwal, cara pengadaan, dan HPS bila diwajibkan.
7. Lakukan pengadaan sesuai nilai dan kanal. Apabila produk tersedia dalam Katalog Elektronik, terapkan ketentuan e-purchasing dan pengecualiannya. Jika tidak, gunakan metode yang sesuai nilai dan kondisi paket.
8. Dokumentasikan keputusan. Buat notula dan analisis mengapa opsi tertentu dipilih serta mengapa pembelian yang manfaatnya sudah lewat tidak dilakukan.

9. Skenario keputusan berdasarkan waktu

Kondisi sebelum acara	Keputusan yang disarankan
Pergeseran anggaran dapat disahkan dan DPA diperbarui sebelum acara	Pengadaan dapat dilakukan sesuai volume yang telah memperoleh anggaran sah, dengan tetap memperhitungkan waktu produksi dan pengiriman.
Pergeseran tidak dapat diselesaikan, tetapi ada rompi milik instansi lain	Gunakan mekanisme penggunaan/peminjaman yang sah dan berita acara; beli hanya 80 unit dari anggaran tersedia.
Tidak ada anggaran atau barang alternatif	Prioritaskan 80 rompi untuk petugas kritis dan gunakan tanda pengenal alternatif yang tersedia secara sah.
Acara sudah selesai ketika APBD Perubahan efektif	Evaluasi kembali tujuan pengadaan. Batalkan/tidak lanjutkan apabila manfaat 120 rompi hanya untuk acara yang sudah lewat, kecuali terdapat kebutuhan baru yang nyata dan telah direncanakan secara sah.

10. Pertanyaan yang sering muncul

Apakah boleh membuat pesanan tanpa tanggal lalu ditandatangani setelah APBD-P?

Tidak. Dokumen harus menggambarkan kejadian sebenarnya. Menyembunyikan tanggal pemesanan atau membuat dokumen mundur menambah risiko hukum dan pemeriksaan.

Apakah kedekatan waktu acara termasuk keadaan darurat?

Tidak otomatis. Acara yang sudah direncanakan dan kekurangan barang akibat perubahan peserta atau keterlambatan penganggaran pada umumnya bukan keadaan darurat PBJ. Pengadaan darurat ditujukan pada keselamatan dan perlindungan masyarakat yang tidak dapat ditunda akibat keadaan darurat yang memiliki dasar sah.

Jika harga rompi lebih murah, bolehkah anggaran 80 unit dipakai membeli lebih banyak?

Tidak otomatis. Periksa keluaran dan volume dalam DPA, dokumen pengadaan, serta status kontraknya. Efisiensi harga tidak dengan sendirinya memberi kewenangan mengubah target. Jika perubahan masih dimungkinkan, lakukan perubahan perencanaan dan anggaran secara sah sebelum transaksi.

Siapa yang bertanggung jawab memutuskan?

PA/KPA bertanggung jawab pada program dan anggaran; PPK pada persiapan serta kontrak; pejabat pengadaan/Pokja pada proses pemilihan sesuai kewenangan; dan PPKD/TAPD pada mekanisme keuangan daerah. Keputusan sebaiknya dibahas bersama tanpa mengaburkan tanggung jawab masing-masing.

Apakah kekurangan volume boleh dimasukkan dalam APBD Perubahan?

Boleh diusulkan sepanjang didukung evaluasi kebutuhan, konsisten dengan dokumen perencanaan dan penganggaran, disetujui melalui mekanisme yang berwenang, serta masih memberi manfaat ketika anggaran efektif. Dicantumkan dalam rancangan APBD Perubahan belum berarti anggaran sudah dapat dibelanjakan.

Apakah tambahan volume wajib memakai penyedia yang sama?

Tidak. Jika tambahan menjadi pengadaan baru, penyedia harus ditentukan melalui metode yang sesuai. Kesamaan barang atau penyedia sebelumnya tidak menggugurkan kewajiban proses pengadaan.

11. Kesimpulan

Kekurangan volume dapat dianggarkan dalam APBD Perubahan apabila kebutuhannya dapat dipertanggungjawabkan dan masih bermanfaat setelah anggaran berlaku. Akan tetapi, pencantuman dalam rancangan APBD Perubahan belum memberi kewenangan kepada PPK untuk memesan atau berkontrak.

Anggaran pokok dan APBD Perubahan dapat bermuara pada satu kontrak hanya apabila kontrak belum dibuat, seluruh anggaran sudah efektif, dan perencanaan paket telah diperbarui menjadi 200 unit sebelum pemilihan/kontrak. Jika kontrak 80 unit sudah ditandatangani atau selesai, tambahan 120 unit tidak dapat begitu saja disatukan. Kenaikan 150% karena kekurangan perencanaan tidak tepat menggunakan adendum biasa dan, jika kebutuhan masih ada, harus diproses sebagai pengadaan baru setelah anggarannya sah.

Untuk acara awal Oktober, tambahan anggaran yang baru sah pertengahan Oktober tidak dapat dipakai secara retroaktif. Penyelesaian paling aman adalah menguji pergeseran anggaran yang sah sebelum acara. Jika tidak memungkinkan, gunakan 80 rompi untuk petugas prioritas dan alternatif legal lainnya. Setelah acara selesai, jangan melakukan pembelian hanya untuk menyerap anggaran apabila manfaatnya telah hilang.

12. Dasar hukum dan referensi

1. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, sebagaimana beberapa kali diubah terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025—khususnya prinsip PBJ, larangan kontrak tanpa anggaran, dan perubahan kontrak.
2. Peraturan LKPP Nomor 12 Tahun 2021 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Melalui Penyedia, sebagaimana diubah dengan Peraturan LKPP Nomor 4 Tahun 2024.
3. Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah—terutama ketentuan keadaan darurat/keperluan mendesak dan pergeseran anggaran.
4. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 77 Tahun 2020 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah.
5. Peraturan kepala daerah setempat tentang sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah serta tata cara pergeseran anggaran.

Catatan: artikel ini merupakan kajian umum. Keputusan atas paket tertentu harus memeriksa DPA, struktur rekening, status kontrak, sumber dana, Perkada setempat, dan kronologi faktual. Istilah “Hari A” dalam artikel diperlakukan sebagai kegiatan/acara pemerintah yang telah direncanakan, bukan keadaan darurat.