Kajian praktis tata kelola BLUD

PBJ atau KSO pada BLUD? Cara Menentukan Skema yang Tepat agar Tidak Salah Prosedur

BLUD diberi fleksibilitas untuk meningkatkan mutu dan kecepatan pelayanan. Namun, fleksibilitas tidak berarti setiap kebutuhan dapat langsung diberi nama Kerja Sama Operasional (KSO). Dalam praktik, kesalahan paling berisiko terjadi ketika transaksi yang substansinya merupakan pembelian barang atau jasa dikemas sebagai KSO untuk menghindari proses pengadaan.

Jawaban inti: jangan menentukan mekanisme dari judul dokumennya. Periksa sumber dana, objek transaksi, pola pembayaran, penggunaan Barang Milik Daerah, pembagian risiko, dan cara pengelolaan. Jika BLUD membutuhkan barang/jasa tertentu dan membayar penyedia atas keluaran tersebut, substansinya adalah PBJ. Jika BLUD dan mitra benar-benar mengelola pelayanan secara bersama, sama-sama memberikan kontribusi, menanggung risiko, dan memperoleh manfaat, skema tersebut dapat dikaji sebagai KSO. Jika mitra menggunakan aset daerah, wajib pula diuji sebagai pemanfaatan Barang Milik Daerah.

1. Istilah KSO dapat mempunyai dua arti

Sebelum membahas lebih jauh, pembaca harus membedakan dua penggunaan istilah KSO:

Istilah

Makna

Konsekuensi

KSO BLUD

Kerja Sama Operasional antara BLUD dan pihak lain untuk meningkatkan kualitas atau kuantitas pelayanan.

Diuji berdasarkan Permendagri 79 Tahun 2018 dan peraturan kepala daerah mengenai kerja sama BLUD. Substansinya adalah pengelolaan bersama, bukan sekadar pembelian.

KSO penyedia

Kerja Sama Operasi beberapa badan usaha untuk mengikuti pemilihan dan melaksanakan kontrak secara bersama.

Tetap berada dalam proses PBJ. Persyaratan, tanggung jawab anggota, lead firm, dan perjanjian KSO mengikuti Dokumen Pemilihan serta kontrak.

Artikel ini terutama membahas KSO BLUD, tetapi pembedaan tersebut penting agar istilah “KSO” tidak membuat pelaku pengadaan salah memilih dasar hukum.

2. Dasar hukum utama

1. Perpres 16 Tahun 2018 sebagaimana terakhir diubah dengan Perpres 46 Tahun 2025, untuk PBJ yang menggunakan anggaran belanja APBN/APBD dan ruang lingkup lain yang diatur di dalamnya.
2. Permendagri 79 Tahun 2018 tentang BLUD, khususnya Pasal 76-80 mengenai pengadaan barang/jasa serta Pasal 90-91 mengenai kerja sama BLUD dengan pihak lain.
3. Peraturan Kepala Daerah tentang PBJ BLUD sebagai pelaksanaan Pasal 77 Permendagri 79 Tahun 2018.
4. Peraturan Kepala Daerah tentang kerja sama BLUD atau ketentuan daerah yang mengatur tata cara pemilihan mitra dan perjanjian KSO.
5. PP 27 Tahun 2014 sebagaimana diubah dengan PP 28 Tahun 2020 serta Permendagri 19 Tahun 2016 sebagaimana diubah dengan Permendagri 7 Tahun 2024, apabila skema melibatkan pemanfaatan Barang Milik Daerah.

Peringatan penting: Permendagri 79 Tahun 2018 memberikan kerangka dan fleksibilitas, tetapi tata cara operasionalnya bergantung pada Peraturan Kepala Daerah. Karena itu, sebelum memproses paket, BLUD harus memeriksa Perkada daerahnya: sumber dana apa yang memperoleh fleksibilitas, siapa pelaksana pengadaan, metode pemilihan, batas nilai, kewenangan penandatanganan, serta tata cara kerja sama.

3. Pengadaan barang/jasa pada BLUD berdasarkan sumber dana

Pasal 76 Permendagri 79 Tahun 2018 membagi mekanisme pengadaan berdasarkan sumber dananya.

Sumber dana

Rezim utama

Langkah praktis

APBD

Ketentuan PBJ Pemerintah.

Gunakan Perpres PBJP beserta aturan pelaksanaannya: perencanaan dalam RUP, spesifikasi/KAK, HPS bila diwajibkan, pemilihan penyedia, kontrak, pengendalian, dan serah terima.

Jasa layanan

Dapat memperoleh fleksibilitas berdasarkan Perkada PBJ BLUD.

Periksa metode, batas nilai, pelaksana, dokumentasi, dan prinsip pengadaan dalam Perkada. Fleksibilitas bukan berarti bebas prosedur.

Hibah tidak terikat

Dapat memperoleh fleksibilitas berdasarkan Perkada PBJ BLUD.

Pastikan sifat hibah benar-benar tidak terikat dan dicatat dalam RBA/DPA serta sistem keuangan BLUD.

Hasil kerja sama dan pendapatan sah lainnya

Dapat memperoleh fleksibilitas berdasarkan Perkada PBJ BLUD.

Dokumentasikan asal dana dan jangan hanya melihat rekening tempat uang berada. Sumber hukum pendapatan harus dapat ditelusuri.

Hibah terikat

Kebijakan pemberi hibah atau Perkada jika disetujui pemberi hibah.

Baca perjanjian hibah. Persetujuan pemberi hibah harus terdokumentasi jika menggunakan aturan BLUD.

Pasal 79 menghendaki pengadaan dari sumber fleksibel dilaksanakan oleh panitia atau unit yang dibentuk pemimpin BLUD dan beranggotakan personel yang memahami tata cara pengadaan, substansi pekerjaan, serta bidang lain yang diperlukan.

4. Apa yang dimaksud KSO pada BLUD?

Pasal 90 Permendagri 79 Tahun 2018 membuka ruang bagi BLUD untuk bekerja sama dengan pihak lain guna meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan berdasarkan prinsip efisiensi, efektivitas, ekonomis, dan saling menguntungkan. Kerja sama dapat menghasilkan manfaat finansial maupun nonfinansial.

Dalam kerangka Pasal 91, kerja sama BLUD meliputi KSO dan pemanfaatan Barang Milik Daerah. KSO dicirikan oleh pengelolaan manajemen dan proses operasional secara bersama dengan mitra. Jika transaksi menggunakan Barang Milik Daerah, analisis tidak boleh berhenti pada label KSO; ketentuan pengelolaan dan pemanfaatan BMD harus diterapkan.

Ciri KSO BLUD yang sehat

• ada tujuan peningkatan kualitas atau kuantitas layanan BLUD;
• masing-masing pihak memberi kontribusi nyata, misalnya teknologi, tenaga ahli, jejaring, modal kerja, sistem, atau kapasitas pelayanan;
• pengelolaan dan proses operasional dilakukan secara bersama, bukan sepenuhnya oleh satu pihak;
• terdapat pembagian tugas, kewenangan, manfaat, biaya, dan risiko yang terukur;
• indikator kinerja pelayanan dan finansial dapat diawasi;
• pemilihan mitra mengikuti Perkada dan dilakukan secara objektif serta dapat dipertanggungjawabkan; dan
• perjanjian tidak mengalihkan kewajiban pelayanan publik BLUD secara tidak terkendali.

5. Tes substansi: PBJ, KSO, atau pemanfaatan BMD?

Uji kebutuhanApa yang sebenarnya diperlukan BLUD?

Uji pembayaranSiapa membayar siapa dan untuk apa?

Uji pengelolaanApakah benar dikelola bersama?

Uji asetApakah menggunakan BMD?

Indikator

PBJ

KSO BLUD

Pemanfaatan BMD

Tujuan utama

Memperoleh barang, pekerjaan, atau jasa.

Mengelola atau mengembangkan pelayanan bersama.

Mengoptimalkan aset daerah tanpa mengubah kepemilikan.

Imbalan

BLUD membayar harga kepada penyedia.

Manfaat/hasil dibagi sesuai kontribusi dan risiko.

Sewa, kontribusi, pembagian keuntungan, atau bentuk lain sesuai aturan BMD.

Operasional

Penyedia menyerahkan keluaran; BLUD mengendalikan kontrak.

Para pihak terlibat dalam manajemen dan proses operasional.

Mitra mendayagunakan BMD sesuai bentuk pemanfaatan yang disetujui.

Risiko

Risiko dialokasikan dalam kontrak PBJ.

Risiko usaha dan pelayanan dibagi secara nyata.

Risiko pemanfaatan mengikuti perjanjian dan aturan BMD.

Dasar prosedur

Perpres PBJP atau Perkada PBJ BLUD sesuai sumber dana.

Permendagri BLUD dan Perkada kerja sama.

PP/Permendagri pengelolaan BMD dan ketentuan daerah.

6. Pohon keputusan operasional

1. Tentukan kebutuhan akhirnya. Jika BLUD hanya membutuhkan barang/jasa dengan spesifikasi, jumlah, waktu, dan harga tertentu, arah awalnya adalah PBJ.
2. Telusuri sumber dana. Dana APBD menggunakan ketentuan PBJP. Dana jasa layanan dan sumber fleksibel lainnya menggunakan Perkada PBJ BLUD sepanjang memenuhi Pasal 76.
3. Periksa pola pembayaran. Pembayaran tetap oleh BLUD kepada mitra berdasarkan barang, volume, tenaga, atau layanan merupakan indikator kuat PBJ. Bagi hasil tidak otomatis menjadikannya KSO jika seluruh risiko tetap ditanggung BLUD.
4. Periksa kontribusi dan risiko. KSO mensyaratkan kontribusi, pengelolaan, manfaat, serta risiko yang nyata dari kedua pihak.
5. Periksa aset. Jika ruang, tanah, bangunan, alat, jaringan, atau BMD lain digunakan mitra, lakukan telaah pengelolaan BMD dan tentukan bentuk pemanfaatannya.
6. Periksa Perkada. Pastikan kewenangan pemimpin BLUD, tata cara pemilihan mitra/penyedia, persetujuan, penilaian, jangka waktu, dan penandatanganan.
7. Buat kajian tertulis. Dokumentasikan alasan pemilihan skema, perbandingan alternatif, analisis manfaat-biaya, risiko, konflik kepentingan, serta kesimpulan.

7. Contoh kasus riil

Kasus 1: RSUD membeli obat dan bahan medis

RSUD menentukan jenis, spesifikasi, jumlah, waktu pengiriman, lalu membayar pemasok. Ini adalah PBJ. Jika sumbernya APBD, gunakan ketentuan PBJP; jika sumbernya jasa layanan, gunakan Perkada PBJ BLUD. Mengganti nama kontrak menjadi KSO tidak mengubah substansinya.

Kasus 2: Alat laboratorium ditempatkan mitra, BLUD wajib membeli reagen

Skema ini harus diperiksa menyeluruh. Jika inti hubungan adalah pemasok menempatkan alat agar BLUD membeli reagen dalam jumlah/harga tertentu, substansinya dapat merupakan pengadaan reagen beserta dukungan alat. Ia tidak otomatis menjadi KSO. Hitung total biaya sepanjang masa perjanjian, ketergantungan merek, jaminan layanan, hak atas data, pemeliharaan, dan risiko vendor lock-in.

Kasus 3: Pengelolaan parkir rumah sakit dengan bagi hasil

Bagi hasil saja belum cukup. Jika lahan parkir merupakan BMD yang digunakan mitra, skema harus diuji berdasarkan aturan pemanfaatan BMD. Jika BLUD membayar jasa pengelolaan parkir, substansinya PBJ. KSO hanya mungkin apabila unsur pengelolaan bersama, kontribusi, dan pembagian risiko benar-benar terpenuhi serta sesuai Perkada.

Kasus 4: Penyediaan layanan diagnostik baru bersama mitra

Mitra menyediakan teknologi, tenaga ahli, sistem, dan menanggung risiko operasional; BLUD menyediakan kewenangan pelayanan dan sumber daya yang diperbolehkan, sementara layanan dikelola bersama dan hasil dibagi secara terukur. Skema ini dapat dikaji sebagai KSO BLUD. Namun, penggunaan ruangan atau alat milik daerah tetap harus ditelaah dari sisi BMD.

Kasus 5: ATM, kantin, atau gerai usaha memakai ruang BLUD

Karena pihak lain menggunakan ruang yang merupakan BMD, jalur utamanya umumnya merupakan pemanfaatan BMD, bukan KSO operasional murni. Bentuk dan persetujuannya mengikuti aturan pengelolaan BMD.

8. Tanda KSO yang sebenarnya merupakan PBJ terselubung

Waspadai apabila:

• BLUD telah menentukan barang/jasa, volume, dan harga, lalu hanya mencari pihak yang memasok;
• mitra memperoleh pembayaran tetap tanpa menanggung risiko usaha;
• tidak ada manajemen atau proses operasional bersama;
• istilah “bagi hasil” digunakan, tetapi mitra tetap dijamin memperoleh nilai minimum;
• perjanjian memuat kewajiban pembelian minimum yang mengunci BLUD kepada satu merek/pemasok;
• KSO dipilih semata-mata karena prosesnya dianggap lebih cepat daripada pengadaan;
• mitra dipilih langsung tanpa dasar Perkada, kajian pasar, atau alasan objektif;
• BMD digunakan tanpa penilaian, persetujuan, dan mekanisme pemanfaatan aset; atau
• nilai transaksi dipecah atau seluruh biaya siklus hidup tidak dihitung.

9. Dokumen minimum sebelum memilih KSO

No.

Dokumen

Isi minimum

1

Kajian kebutuhan

Masalah layanan, target peningkatan, kebutuhan kapasitas, dan alternatif penyelesaian.

2

Kajian pilihan skema

Perbandingan PBJ, KSO, dan pemanfaatan BMD beserta alasan pemilihan.

3

Analisis kelayakan

Aspek teknis, pelayanan, hukum, keuangan, perpajakan, SDM, aset, teknologi, dan risiko.

4

Analisis pasar

Calon mitra, tingkat persaingan, model bisnis, pembanding tarif, dan potensi konflik kepentingan.

5

KAK/kerangka kerja sama

Objek, ruang lingkup, kontribusi, indikator kinerja, pembagian risiko, jangka waktu, dan mekanisme pemilihan.

6

Dokumen pemilihan mitra

Kualifikasi, metodologi evaluasi, parameter teknis dan finansial, negosiasi, serta penetapan sesuai Perkada.

7

Telaah BMD

Status aset, kewenangan, penilaian, persetujuan, kontribusi, dan bentuk pemanfaatan bila aset digunakan.

8

Perjanjian KSO

Hak-kewajiban, pembiayaan, bagi hasil, risiko, SLA, audit, data, pajak, sanksi, perubahan, kahar, sengketa, dan pengakhiran.

9

Rencana pengawasan

Indikator, pelaporan, rekonsiliasi pendapatan, audit, evaluasi berkala, dan rencana keluar.

10. Klausul penting dalam perjanjian KSO

• identitas dan kewenangan para pihak;
• maksud, tujuan, objek, serta ruang lingkup yang terukur;
• kontribusi masing-masing pihak dan bukti kepemilikannya;
• struktur tata kelola, pengambilan keputusan, dan penanggung jawab;
• standar pelayanan, indikator kinerja, waktu layanan, mutu, dan keselamatan;
• mekanisme tarif, pendapatan, biaya, pembagian hasil, pajak, dan rekonsiliasi;
• kepemilikan, penggunaan, pemeliharaan, dan pengembalian aset;
• perlindungan data pribadi, rekam medis, keamanan sistem, dan kerahasiaan;
• audit, akses data transaksi, pelaporan, dan hak pemeriksaan BLUD/APIP/BPK;
• larangan pengalihan tanpa persetujuan, konflik kepentingan, dan antikorupsi;
• jaminan, asuransi, tanggung jawab pihak ketiga, dan ganti rugi bila relevan;
• keadaan kahar, perubahan, sanksi, penghentian, pengakhiran, dan masa transisi; serta
• penyelesaian sengketa dan hukum yang berlaku.

11. Siapa yang seharusnya terlibat?

Keputusan tidak sebaiknya hanya dibuat oleh unit layanan atau calon mitra. Sesuaikan dengan Perkada, tetapi untuk transaksi material, tim kajian idealnya melibatkan:

Pemimpin BLUD Pejabat Keuangan BLUD Pejabat Teknis Pelaksana Pengadaan/UKPBJ Pengelola BMD Bagian Hukum APIP Tenaga ahli bila diperlukan

UKPBJ membantu menguji apakah substansi kebutuhan merupakan PBJ dan merancang pemilihan yang kompetitif. Pengelola BMD menilai penggunaan aset. Bagian hukum menelaah kewenangan dan perjanjian. APIP memberi pengawasan intern tanpa mengambil alih keputusan manajemen.

12. Pertanyaan yang sering diajukan

Apakah BLUD bebas dari Perpres PBJP?

Tidak secara keseluruhan. Pengadaan yang bersumber dari APBD mengikuti ketentuan PBJP. Fleksibilitas diberikan untuk sumber yang disebut Pasal 76 ayat (2) dan dilaksanakan berdasarkan Perkada.

Apakah semua pengadaan dari pendapatan BLUD dapat dilakukan langsung?

Tidak. Metode, batas nilai, pelaksana, dan prosedurnya mengikuti Perkada PBJ BLUD. Prinsip efisien, efektif, transparan, bersaing, adil, akuntabel, dan praktik bisnis yang sehat tetap harus dijaga.

Apakah bagi hasil otomatis berarti KSO?

Tidak. Periksa pengelolaan bersama, kontribusi, risiko, jaminan pendapatan, penggunaan aset, dan substansi layanan. Bagi hasil hanya salah satu bentuk imbalan.

Apakah KSO boleh menggunakan gedung atau alat milik daerah?

Penggunaan BMD memicu kewajiban analisis dan prosedur pengelolaan BMD. Jangan menganggap label KSO menghapus persetujuan, penilaian, atau kontribusi yang diwajibkan aturan aset.

Apakah mitra KSO harus dipilih secara kompetitif?

Ikuti Perkada setempat. Dari sisi tata kelola, proses kompetitif dan transparan merupakan pilihan paling aman ketika tersedia lebih dari satu calon mitra. Pemilihan langsung harus memiliki dasar, kriteria, kajian pasar, kewenangan, dan dokumentasi yang jelas.

13. Kesimpulan

Fleksibilitas BLUD diberikan untuk mempercepat dan meningkatkan pelayanan, bukan untuk mengaburkan substansi transaksi. Pertanyaan utamanya bukan “bisakah diberi nama KSO?”, melainkan “apa yang sesungguhnya dilakukan dan dipertukarkan oleh para pihak?”

Jika BLUD membeli keluaran dan membayar harga, gunakan mekanisme PBJ sesuai sumber dananya. Jika terdapat pengelolaan bersama, kontribusi serta pembagian manfaat dan risiko yang nyata, kaji sebagai KSO. Jika menggunakan BMD, jalankan pula ketentuan pemanfaatan BMD. Seluruh keputusan harus ditopang Perkada, kajian tertulis, pemilihan yang objektif, perjanjian yang lengkap, serta pengawasan yang dapat diaudit.

Dasar hukum dan referensi

1. Permendagri Nomor 79 Tahun 2018 tentang Badan Layanan Umum Daerah.
2. Perpres Nomor 46 Tahun 2025 tentang Perubahan Kedua atas Perpres Nomor 16 Tahun 2018.
3. PP Nomor 28 Tahun 2020 tentang Perubahan atas PP Nomor 27 Tahun 2014 mengenai Pengelolaan BMN/BMD.
4. Permendagri Nomor 19 Tahun 2016 tentang Pedoman Pengelolaan BMD.
5. Permendagri Nomor 7 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Permendagri Nomor 19 Tahun 2016.

Catatan kehati-hatian: artikel ini merupakan pedoman umum. Sebelum transaksi dilaksanakan, periksa Peraturan Kepala Daerah, status sumber dana, dokumen anggaran, status Barang Milik Daerah, kewenangan penandatangan, ketentuan sektoral, dan fakta kontraktual paket yang bersangkutan.