Pelatihan Pemerintah: Swakelola atau PBJ Dikecualikan? Ini Kriteria dan Tahapannya

 

Deskripsi penelusuran: Panduan menentukan apakah biaya pelatihan pemerintah dilaksanakan melalui Swakelola Tipe II atau PBJ dikecualikan, lengkap dengan kriteria, tahapan, dokumen, contoh kasus, dan dasar hukum terbaru.

Jawaban singkat: pelatihan dapat diproses melalui dua mekanisme yang berbeda. Jika instansi hanya mendaftarkan pegawai pada program yang sudah tersedia dengan jadwal, tarif, dan ketentuan penyelenggara, mekanismenya dapat berupa PBJ dikecualikan—keikutsertaan pelatihan. Jika instansi memesan sebuah program khusus dan instansi pemerintah lain melaksanakannya berdasarkan KAK, RAB, tim, pengawasan, dan keluaran yang ditentukan, mekanismenya lebih tepat Swakelola Tipe II.

Keduanya bukan pilihan bebas berdasarkan cara yang dianggap paling mudah. Penetapan mekanisme harus mengikuti substansi kebutuhan, bentuk transaksi, pihak yang mengendalikan program, dan keluaran yang dibayar. Nama kegiatan, akun belanja, istilah “biaya per peserta”, ataupun adanya perjanjian kerja sama belum cukup untuk menentukan mekanismenya.

1. Mengapa masalah ini sering membingungkan?

Peraturan LKPP secara tegas mencantumkan keikutsertaan seminar, pelatihan, atau pendidikan sebagai contoh pengadaan yang dilaksanakan sesuai praktik bisnis yang sudah mapan. Pada sisi lain, pelatihan juga lazim dilaksanakan melalui Swakelola, termasuk Swakelola Tipe II ketika pelaksana kegiatan merupakan kementerian, lembaga, atau perangkat daerah lain.

Keduanya dapat sama-sama melibatkan anggaran pemerintah, peserta aparatur, materi pelatihan, sertifikat, konsumsi, dan pembayaran kepada lembaga penyelenggara. Perbedaannya terletak pada pertanyaan berikut:

Apakah pemerintah hanya membeli hak keikutsertaan pada program yang telah tersedia, atau pemerintah menugaskan pihak lain menyelenggarakan program tertentu untuk menghasilkan keluaran yang dirancang pemerintah?

2. Dasar hukum utama

1. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah sebagaimana diubah terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025.
2. Pasal 18 ayat (4): perencanaan pengadaan terdiri atas perencanaan melalui Swakelola dan/atau melalui Penyedia.
3. Pasal 18 ayat (6) huruf b: Swakelola Tipe II direncanakan dan diawasi oleh K/L/PD penanggung jawab anggaran serta dilaksanakan oleh K/L/PD lain.
4. Pasal 23 ayat (3) huruf b: Tim Persiapan dan Tim Pengawas Tipe II ditetapkan PA/KPA, sedangkan Tim Pelaksana ditetapkan K/L/PD lain pelaksana Swakelola.
5. Pasal 47 ayat (2): PA/KPA dapat melakukan kesepakatan kerja sama dan PPK menandatangani Kontrak dengan ketua Tim Pelaksana Swakelola.
6. Pasal 49: Tim Pelaksana melaporkan kemajuan dan penggunaan keuangan; hasil diserahkan kepada PPK dengan BAST; pelaksanaan diawasi Tim Pengawas.
7. Pasal 61 ayat (1) huruf c: PBJ yang dilaksanakan sesuai praktik bisnis yang sudah mapan dikecualikan dari ketentuan Perpres PBJ.
8. Pasal 61 ayat (1a): pengecualian tidak menghapus kewajiban penggunaan Produk Dalam Negeri serta Produk Usaha Mikro, Usaha Kecil, dan koperasi.
9. Peraturan LKPP Nomor 3 Tahun 2021 tentang Pedoman Swakelola.
10. Peraturan LKPP Nomor 5 Tahun 2021 tentang Pedoman PBJ yang Dikecualikan. Lampiran II memasukkan “keikutsertaan seminar/pelatihan/pendidikan” sebagai contoh barang/jasa yang memiliki mekanisme pasar tersendiri.
11. Untuk pelatihan bakal calon kepala sekolah: Pasal 15 ayat (1) Permendikdasmen Nomor 7 Tahun 2025 menetapkan pelatihan diselenggarakan Direktorat Jenderal melalui UPT atau lembaga lain yang ditetapkan Direktur Jenderal; Pasal 30 membuka sumber pendanaan dari APBN, APBD, dan/atau sumber sah lainnya.

3. Mekanisme pertama: PBJ dikecualikan—keikutsertaan pelatihan

A. Pengertiannya

Keikutsertaan pelatihan berarti instansi mendaftarkan pegawai sebagai peserta pada kegiatan yang pada dasarnya sudah disiapkan dan ditawarkan oleh penyelenggara. Objek transaksinya adalah kursi atau hak mengikuti program, bukan penugasan untuk menyelenggarakan sebuah program milik instansi.

Lampiran II Peraturan LKPP Nomor 5 Tahun 2021 menempatkannya pada kategori barang/jasa yang jumlah permintaannya lebih besar daripada penawaran dan/atau mempunyai mekanisme pasar tersendiri. Karena itu, prosesnya mengikuti mekanisme pasar yang memang berlaku untuk pelatihan tersebut, tetapi tetap harus direncanakan, dipertanggungjawabkan, dan memberikan nilai manfaat.

B. Kriteria operasional

No.	Kriteria	Bukti yang seharusnya tersedia
1	Program sudah tersedia	Brosur, undangan, katalog program, pengumuman, atau laman resmi telah ada sebelum instansi mendaftarkan peserta.
2	Penyelenggara menetapkan program	Materi, narasumber, jadwal, tempat, metode, dan persyaratan ditentukan penyelenggara.
3	Biaya mengikuti mekanisme pasar	Tarif/biaya registrasi per peserta atau per kelas telah ditentukan menurut ketentuan penyelenggara dan dapat dibuktikan.
4	Instansi hanya memilih dan mendaftarkan peserta	Surat tugas, formulir pendaftaran, invoice/tagihan, dan bukti registrasi.
5	Tidak ada pengendalian program oleh instansi	Instansi tidak membentuk Tim Pelaksana untuk mengatur proses pembelajaran atau menyusun RAB penyelenggaraan.
6	Keluaran utamanya adalah keikutsertaan	Bukti hadir, sertifikat, hasil ujian, atau bukti penyelesaian program.
7	Mekanisme transaksi memang berlaku umum	Ketentuan pendaftaran, pembatalan, pembayaran, dan pelayanan berlaku bagi peserta lain dalam kondisi sejenis.

C. Tahapan pelaksanaannya

1. Identifikasi kebutuhan. Tentukan kompetensi yang dibutuhkan, calon peserta, manfaat, waktu, dan ketersediaan anggaran.
2. Uji klasifikasi. PPK mendokumentasikan alasan bahwa objeknya benar-benar keikutsertaan pada program yang sudah tersedia dan mempunyai mekanisme pasar tersendiri.
3. Perencanaan dan RUP. Paket tetap direncanakan dan diumumkan pada SiRUP sesuai klasifikasi yang tersedia. Status “dikecualikan” bukan berarti kegiatan tidak perlu direncanakan.
4. Persiapan. Susun kebutuhan/kriteria pelatihan dan RAB berdasarkan jumlah peserta serta informasi biaya. Periksa legalitas, kompetensi, jadwal, materi, keluaran, dan kewajaran biaya.
5. Pemilihan menurut mekanisme pasar. Pejabat Pengadaan/Pokja mengidentifikasi penyelenggara yang mampu dan melakukan pemesanan, pendaftaran, atau cara lain yang lazim. PerLKPP 5/2021 menempatkan nilai sampai Rp200 juta pada Pejabat Pengadaan dan di atas Rp200 juta pada Pokja Pemilihan untuk kategori praktik bisnis mapan yang dijelaskan dalam pedoman tersebut.
6. Negosiasi jika dimungkinkan. Negosiasi tidak dipaksakan apabila tarif atau ketentuan penyelenggara memang tidak dapat diubah. Jika dapat dinegosiasikan, dokumentasikan hasilnya.
7. Kontrak/transaksi. Bentuk bukti transaksi menyesuaikan mekanisme pasar: formulir pendaftaran, invoice, kuitansi, surat pesanan, atau perjanjian sesuai kompleksitas dan risikonya.
8. Pelaksanaan dan verifikasi. Pastikan peserta benar-benar mengikuti program dan memperoleh layanan sebagaimana dijanjikan.
9. Pembayaran dan arsip. Bayar berdasarkan tagihan dan bukti layanan; simpan dokumen pendaftaran, daftar hadir, sertifikat, laporan peserta, bukti pembayaran, dan evaluasi manfaat.

Catatan: “Dikecualikan” bukan berarti bebas prosedur, bebas pertanggungjawaban, atau boleh menunjuk pihak mana pun tanpa dasar. Yang dikecualikan adalah sebagian atau seluruh ketentuan umum Perpres PBJ karena transaksi mengikuti mekanisme khusus/pasar. Prinsip efisien, efektif, transparan, akuntabel, kewajaran biaya, serta dokumentasi keputusan tetap harus dijaga.

4. Mekanisme kedua: Swakelola Tipe II

A. Pengertiannya

Swakelola Tipe II digunakan ketika K/L/PD pemilik anggaran merencanakan dan mengawasi kegiatan, sedangkan pelaksanaannya dilakukan K/L/PD lain yang memiliki tugas, fungsi, kompetensi, atau sumber daya yang sesuai. Dalam konteks pelatihan, objeknya bukan sekadar kursi peserta, tetapi penyelenggaraan program beserta keluaran yang dirancang untuk kebutuhan instansi.

B. Kriteria operasional

No.	Kriteria	Indikator/bukti
1	Program disusun untuk kebutuhan khusus	Ada KAK, sasaran, peserta, materi, tempat, jadwal, dan keluaran khusus instansi pemilik anggaran.
2	Pelaksana merupakan K/L/PD lain	Pelaksana adalah unit pemerintah lain—termasuk UPT kementerian—bukan pelaku usaha biasa.
3	Kompetensi pelaksana sesuai	Tugas dan fungsi, penetapan, pengalaman, tenaga pengajar, fasilitas, atau kewenangan sektoral mendukung kegiatan.
4	Ada pembagian kendali	Penanggung jawab anggaran merencanakan dan mengawasi; instansi lain melaksanakan.
5	Ada organisasi Swakelola	Tim Persiapan, Tim Pelaksana, dan Tim Pengawas ditetapkan oleh pejabat yang berwenang.
6	Biaya berbentuk RAB kegiatan	RAB memuat komponen pelaksanaan, bukan sekadar invoice registrasi peserta.
7	Ada keluaran kelembagaan	Pelaksanaan seleksi, pelatihan, laporan, hasil evaluasi, data kelulusan, atau keluaran program lainnya.
8	Ada pengawasan dan serah terima	Laporan berkala, pemeriksaan hasil, berita acara, dan BAST kepada PPK.

C. Tahapan Swakelola Tipe II

1. Identifikasi kebutuhan dan penetapan cara pengadaan. PA/KPA menetapkan bahwa keluaran lebih tepat dicapai melalui Swakelola dan memilih Tipe II.
2. Identifikasi calon pelaksana. Pastikan K/L/PD lain mempunyai tugas, fungsi, kewenangan, kompetensi, dan sumber daya yang sesuai.
3. Konfirmasi kesediaan/proposal. Instansi calon pelaksana menyampaikan kesediaan, pendekatan pelaksanaan, jadwal, personel, serta usulan RAB.
4. Penyusunan KAK dan RAB. KAK sekurang-kurangnya memuat latar belakang, tujuan, sasaran, keluaran, peserta, ruang lingkup, jadwal, standar mutu, pelaporan, dan serah terima.
5. Penetapan dan pengumuman RUP. Paket diumumkan sebagai Swakelola Tipe II.
6. Penetapan penyelenggara. PA/KPA menetapkan Tim Persiapan dan Tim Pengawas; pimpinan K/L/PD pelaksana menetapkan Tim Pelaksana.
7. Reviu dan finalisasi. PPK bersama para pihak menyelaraskan KAK, RAB, jadwal, keluaran, tata cara pembayaran, pajak, pengadaan pendukung, pelaporan, dan serah terima.
8. Kesepakatan kerja sama. PA/KPA dapat membuat kesepakatan kerja sama dengan pimpinan K/L/PD pelaksana sesuai Pasal 47 ayat (2) huruf a.
9. Kontrak Swakelola. PPK menandatangani Kontrak dengan ketua Tim Pelaksana. Kesepakatan kerja sama tidak menggantikan Kontrak Swakelola.
10. Pelaksanaan. Tim Pelaksana melaksanakan, mencatat, mengevaluasi, dan melaporkan kemajuan serta penggunaan keuangan.
11. Pengawasan. Tim Pengawas memeriksa administrasi, fisik/kegiatan, mutu keluaran, jadwal, dan penggunaan biaya secara berkala.
12. Serah terima dan pertanggungjawaban. Tim Pelaksana menyerahkan hasil kepada PPK dengan BAST, disertai laporan kegiatan dan pertanggungjawaban sesuai Kontrak.

5. Tabel pembeda yang dapat langsung digunakan

Aspek	Keikutsertaan pelatihan—PBJ dikecualikan	Swakelola Tipe II
Objek yang dibayar	Hak/kursi untuk mengikuti program yang sudah tersedia.	Penyelenggaraan program dan keluaran khusus.
Siapa pemilik desain program?	Penyelenggara.	Penanggung jawab anggaran bersama pelaksana.
Jadwal dan materi	Sudah ditentukan penyelenggara.	Dapat disusun khusus sesuai KAK.
Peserta	Didaftarkan pada kelas/program yang tersedia.	Kelompok sasaran khusus program pemerintah.
Dasar biaya	Biaya registrasi/tarif sesuai mekanisme pasar.	RAB komponen penyelenggaraan.
Pihak pelaksana	Penyelenggara pelatihan sebagai Penyedia/pihak pasar.	K/L/PD lain yang kompeten.
Organisasi kegiatan	Tidak memerlukan Tim Persiapan, Pelaksana, dan Pengawas Swakelola.	Wajib ada Tim Persiapan, Tim Pelaksana, dan Tim Pengawas.
Dokumen hubungan hukum	Pendaftaran, invoice, kuitansi, surat pesanan/perjanjian sesuai mekanisme pasar.	Kesepakatan kerja sama bila diperlukan dan Kontrak Swakelola.
Pengendalian hasil	Verifikasi kehadiran dan layanan peserta.	Pengawasan program, laporan berkala, pemeriksaan keluaran, dan BAST.
Contoh	Lima ASN mendaftar pada pelatihan terbuka yang telah diumumkan.	Dinas meminta UPT kementerian menyelenggarakan pelatihan khusus 30 peserta.

6. Uji keputusan praktis bagi PA/KPA dan PPK

Jawab pertanyaan berikut secara berurutan dan lampirkan buktinya dalam kertas kerja:

1. Apakah program sudah ada dan ditawarkan sebelum permintaan instansi?
2. Apakah jadwal, materi, tempat, biaya, dan syarat ditentukan penyelenggara?
3. Apakah instansi hanya memilih serta mendaftarkan peserta?
4. Apakah biaya yang dibayar benar-benar biaya keikutsertaan yang berlaku menurut mekanisme pasar?

Jika seluruhnya ya, arah keputusan cenderung PBJ dikecualikan.

5. Apakah kegiatan dibuat khusus untuk sasaran dan kebutuhan instansi?
6. Apakah instansi menentukan keluaran, materi, jumlah peserta, jadwal, lokasi, atau standar pelaksanaan?
7. Apakah pelaksana merupakan K/L/PD lain yang kompeten?
8. Apakah diperlukan Tim Pelaksana, pengawasan, laporan kegiatan, pertanggungjawaban biaya, dan BAST?

Jika sebagian besar jawabannya ya, arah keputusan cenderung Swakelola Tipe II.

Jangan memecah logika keputusan: kegiatan tidak boleh disebut “keikutsertaan pelatihan” hanya karena RAB dibagi menjadi biaya per orang. Sebaliknya, program yang sudah tersedia tidak perlu dipaksakan menjadi Swakelola hanya karena pesertanya berasal dari instansi pemerintah.

7. Penerapan pada contoh kasus yang telah disamarkan

Perlindungan identitas: nama daerah, perangkat daerah, UPT kementerian, nomor surat, pejabat, serta pihak-pihak dalam dokumen sumber sengaja tidak dicantumkan. Istilah yang digunakan berikut ini bersifat generik untuk kepentingan pembelajaran.

Dalam contoh surat jawaban sebuah UPT kementerian kepada perangkat daerah pemohon, terdapat beberapa fakta penting:

• kegiatan diawali permohonan pemerintah daerah;
• UPT kementerian menyatakan kesiapan menindaklanjuti dan melaksanakan kegiatan;
• peserta khusus berasal dari daerah pemohon;
• terdapat rangkaian seleksi administrasi, seleksi substansi, dan pelatihan;
• disusun linimasa dan RAB khusus untuk 30 peserta;
• anggaran disediakan melalui APBD; dan
• direncanakan perjanjian kerja sama antara perangkat daerah dan UPT kementerian.

RAB mencantumkan total Rp231.000.000 dan estimasi Rp7.700.000 per peserta. Angka per peserta tersebut merupakan hasil pembagian total RAB:

Rp231.000.000 ÷ 30 peserta = Rp7.700.000 per peserta.

Karena itu, penyebutan “estimasi biaya per orang” belum membuktikan adanya tarif registrasi yang berlaku umum. Fakta yang terlihat justru menunjukkan program khusus yang dibiayai APBD dan dilaksanakan UPT kementerian. Dengan data yang tersedia, mekanisme yang lebih kuat adalah Swakelola Tipe II.

Kapan kesimpulannya dapat berubah?

Kesimpulan dapat berubah menjadi PBJ dikecualikan apabila ditemukan bukti bahwa:

• UPT kementerian telah memiliki program reguler yang tersedia sebelum permohonan perangkat daerah;
• biaya Rp7.700.000 merupakan tarif resmi/biaya registrasi yang berlaku umum;
• jadwal, kurikulum, lokasi, dan ketentuan sepenuhnya ditetapkan UPT kementerian;
• perangkat daerah hanya mengirim dan mendaftarkan peserta; serta
• tidak ada penugasan penyelenggaraan program khusus beserta pertanggungjawaban RAB kegiatan.

8. Dokumen minimum yang perlu diamankan

PBJ dikecualikan—keikutsertaan	Swakelola Tipe II
Kertas kerja penetapan klasifikasi	Kertas kerja penetapan cara dan tipe Swakelola
RUP dan dokumen anggaran	RUP, dokumen anggaran, KAK, dan RAB
Brosur/pengumuman program	Surat permohonan dan kesediaan pelaksana
Informasi tarif/biaya dan syarat pendaftaran	Proposal, jadwal, personel, dan usulan RAB
Hasil pemeriksaan penyelenggara dan kewajaran biaya	SK Tim Persiapan, Tim Pelaksana, dan Tim Pengawas
Dokumen pemesanan/pendaftaran	BA reviu/finalisasi dan BA negosiasi bila ada
Invoice, kuitansi, atau perjanjian	Kesepakatan kerja sama dan Kontrak Swakelola
Surat tugas dan daftar peserta	Laporan kemajuan, penggunaan keuangan, dan hasil pengawasan
Daftar hadir, sertifikat, laporan peserta	Laporan akhir, pemeriksaan hasil, serta BAST
Bukti pembayaran dan evaluasi manfaat	Bukti pembayaran dan arsip pertanggungjawaban

9. Hal-hal yang tidak boleh menjadi satu-satunya dasar

• Nama akun belanja. Akun anggaran tidak dengan sendirinya menetapkan metode PBJ.
• Status instansi penyelenggara. Pembayaran kepada UPT kementerian tidak otomatis Swakelola; bisa saja Dinas hanya membeli kursi pada program reguler.
• Istilah biaya per peserta. Angka per orang bisa merupakan tarif registrasi, tetapi juga bisa hanya pembagian total RAB.
• Adanya PKS. PKS tidak otomatis menjadikan kegiatan Swakelola dan tidak menggantikan Kontrak Swakelola.
• Adanya sertifikat. Sertifikat dapat dihasilkan oleh kedua mekanisme.
• Keinginan mempercepat proses. Klasifikasi harus didasarkan fakta dan ketentuan, bukan semata-mata prosedur yang dianggap lebih mudah.

10. Contoh rumusan penetapan untuk kasus pelatihan yang disamarkan

Contoh rumusan:

“Berdasarkan hasil penelaahan terhadap kebutuhan, surat UPT kementerian, RAB, linimasa, kompetensi pelaksana, dan keluaran kegiatan, seleksi substansi dan pelatihan calon kepala satuan pendidikan direncanakan melalui Swakelola Tipe II. Penetapan ini didasarkan pada kondisi bahwa program diselenggarakan secara khusus bagi peserta pemerintah daerah, dibiayai APBD, direncanakan dan diawasi oleh perangkat daerah penanggung jawab anggaran, serta dilaksanakan UPT kementerian yang memiliki tugas dan kompetensi sesuai kegiatan.”

“Kegiatan tidak diklasifikasikan sebagai keikutsertaan pelatihan yang dikecualikan karena berdasarkan dokumen yang tersedia belum terdapat bukti bahwa pemerintah daerah hanya mendaftarkan peserta pada program reguler yang telah tersedia dengan jadwal, biaya registrasi, dan mekanisme transaksi yang berlaku umum.”

11. Kesimpulan

Keikutsertaan pelatihan yang dikecualikan digunakan ketika pemerintah membeli kursi pada program yang telah tersedia dan mengikuti mekanisme transaksi penyelenggara. Swakelola Tipe II digunakan ketika pemerintah merancang dan mengawasi program, sedangkan K/L/PD lain melaksanakan kegiatan beserta keluaran yang diperjanjikan.

Untuk contoh kasus surat UPT kementerian yang memuat permohonan penyelenggaraan, peserta khusus, linimasa, RAB kegiatan, sumber dana APBD, serta rencana kerja sama, bukti yang tersedia lebih mengarah pada Swakelola Tipe II. Pengecualian baru lebih tepat apabila dapat dibuktikan bahwa transaksi tersebut benar-benar hanya pendaftaran peserta pada program reguler dengan mekanisme pasar tersendiri.

12. Referensi resmi

• Perpres Nomor 16 Tahun 2018 beserta perubahannya dalam satu naskah—terakhir Perpres Nomor 46 Tahun 2025.
• Peraturan LKPP Nomor 3 Tahun 2021 tentang Pedoman Swakelola.
• Peraturan LKPP Nomor 5 Tahun 2021 tentang Pedoman PBJ yang Dikecualikan.
• Permendikdasmen Nomor 7 Tahun 2025 tentang Penugasan Guru sebagai Kepala Sekolah.

Catatan: Artikel ini merupakan panduan analisis administratif PBJ. Keputusan akhir harus mempertimbangkan dokumen anggaran, status kelembagaan pelaksana, ketentuan sektoral, tarif resmi jika ada, fakta transaksi, dan hasil reviu PPK/PA/KPA serta APIP atau unit hukum apabila diperlukan.