Adakah “Swakelola Dini”? Bolehkah Proses Dimulai Sebelum DPA Disahkan?

Artikel ini merupakan lanjutan dari pembahasan tender dini dan tindak lanjut ketika anggaran hasil persetujuan lebih kecil daripada nilai penawaran pemenang.

Setelah membahas tender dini, muncul pertanyaan berikutnya: bagaimana jika kegiatannya dilaksanakan secara Swakelola? Apakah proses Swakelola dapat dimulai sebelum DPA disahkan? Bagaimana pula jika kegiatannya disetujui, tetapi anggarannya berkurang?

Pertanyaan ini penting karena Swakelola sering dipahami secara sederhana sebagai pekerjaan yang “dikerjakan sendiri”. Akibatnya, ada anggapan bahwa kegiatannya dapat langsung berjalan sambil menunggu anggaran disahkan. Padahal, Swakelola tetap merupakan salah satu cara memperoleh barang/jasa pemerintah dan harus mengikuti tahapan perencanaan, persiapan, pelaksanaan, pengawasan, serta serah terima.

Jawaban singkat: sebelum DPA disahkan, yang dapat dilakukan adalah perencanaan dan penyusunan konsep yang belum mengikat. Persiapan formal dan pelaksanaan Swakelola menunggu DPA ditetapkan. Jika DPA sudah disahkan tetapi anggarannya berkurang, kegiatan tidak otomatis batal: Swakelola Tipe I disesuaikan dengan pagu final, sedangkan Tipe II, III, dan IV dapat dilanjutkan melalui negosiasi teknis dan harga.

Apakah Ada Istilah “Swakelola Dini”?

Dalam regulasi pengadaan, tidak terdapat istilah khusus “Swakelola dini” sebagaimana istilah tender dini yang umum digunakan untuk pemilihan penyedia lebih awal. Karena itu, jangan langsung menyamakan mekanisme tender dini dengan Swakelola.

Yang dapat dilakukan lebih awal pada Swakelola adalah kegiatan pada tahap perencanaan. Adapun Peraturan LKPP Nomor 3 Tahun 2021 tentang Pedoman Swakelola menyatakan bahwa PPK mengoordinasikan persiapan Swakelola Tipe I, II, III, dan IV setelah penetapan DIPA/DPA.

Artinya, istilah yang lebih tepat bukan “pelaksanaan Swakelola dini”, melainkan perencanaan Swakelola yang disiapkan lebih awal.

Pisahkan Perencanaan, Persiapan, dan Pelaksanaan

Kesalahan paling sering terjadi ketika seluruh kegiatan sebelum pekerjaan dimulai dianggap sebagai satu proses yang sama. Padahal, setiap tahap mempunyai batas kewenangan yang berbeda.

Tahap	Kegiatan Utama	Sebelum DPA Disahkan
Perencanaan	Identifikasi kebutuhan, rencana tipe Swakelola, rancangan KAK, perkiraan RAB, rencana jadwal, dan usulan kegiatan.	Dapat disiapkan, sepanjang belum menimbulkan ikatan dan pengeluaran.
Persiapan formal	Penetapan Penyelenggara, finalisasi KAK dan RAB, penetapan jadwal, permintaan kesediaan, negosiasi, dan penyusunan kontrak.	Menunggu DPA ditetapkan sesuai Pedoman Swakelola.
Pelaksanaan	Pengerahan tenaga kerja, pembelian material, pekerjaan fisik/nonfisik, pembayaran, pelaporan, dan pengawasan.	Tidak boleh dimulai sebelum dasar anggaran dan dokumen pelaksanaan tersedia.

Pembedaan tersebut memberi ruang untuk bekerja lebih cepat tanpa melanggar ketentuan. Dokumen dapat dirancang sejak awal, tetapi pelaksanaan tidak boleh mendahului kepastian anggaran.

Apa yang Boleh Disiapkan Sebelum DPA?

Sebelum DPA ditetapkan, perangkat daerah masih dapat melakukan pekerjaan perencanaan yang belum mengikat, antara lain:

1. mengidentifikasi kebutuhan dan calon penerima manfaat;
2. menyusun usulan kegiatan dan kebutuhan anggaran;
3. menentukan rencana tipe Swakelola;
4. menyusun draf KAK dan perkiraan RAB;
5. menyusun rencana keluaran, jadwal, serta kebutuhan tenaga dan material;
6. memetakan calon K/L/PD, Ormas, atau Kelompok Masyarakat yang berpotensi menjadi pelaksana; dan
7. melakukan komunikasi pendahuluan yang tidak mengandung janji pekerjaan atau hak pembayaran.

Untuk Swakelola Tipe IV, usulan atau proposal Kelompok Masyarakat dapat menjadi bahan perencanaan. Namun, proposal tersebut belum merupakan kontrak, belum menjamin kegiatan pasti dilaksanakan, dan belum dapat digunakan sebagai perintah untuk mulai bekerja.

Yang belum boleh dilakukan: menandatangani kontrak Swakelola, memerintahkan pekerjaan dimulai, mengerahkan pekerja, membeli atau memesan material, membayar uang muka/upah, maupun membuat komitmen lain yang membebani APBD sebelum dasar anggarannya tersedia.

Bagaimana Jika Anggaran yang Disahkan Lebih Kecil?

Anggaran yang berkurang tidak otomatis membatalkan kegiatan Swakelola. Namun, KAK, keluaran, RAB, dan kontraknya tidak boleh tetap menggunakan nilai usulan lama.

Tipe Swakelola	Tindak Lanjut Saat Anggaran Berkurang
Tipe I	Tim Persiapan dan PPK mereviu serta menyesuaikan KAK, keluaran, jadwal, dan RAB dengan pagu dalam DPA. RAB tidak boleh melampaui pagu.
Tipe II	PPK dibantu Tim Persiapan melakukan negosiasi teknis dan harga dengan Tim Pelaksana dari K/L/PD lain.
Tipe III	PPK dibantu Tim Persiapan melakukan negosiasi teknis dan harga dengan Ormas pelaksana Swakelola.
Tipe IV	PPK melakukan negosiasi teknis dan harga dengan Tim Pelaksana Kelompok Masyarakat.

Untuk Swakelola Tipe II, III, dan IV, Pedoman Swakelola mengatur bahwa jika terdapat perbedaan antara biaya yang diusulkan dan anggaran yang disetujui dalam DIPA/DPA, dilakukan negosiasi teknis dan harga. Hasilnya dituangkan dalam berita acara dan menjadi dasar penyusunan kontrak Swakelola.

Simulasi: Usulan Rp800 Juta, DPA Hanya Rp650 Juta

Sebuah Kelompok Masyarakat mengusulkan pembangunan jalan lingkungan sepanjang 200 meter melalui Swakelola Tipe IV. Nilai proposal dan RAB yang diajukan sebesar Rp800 juta. Setelah APBD perubahan disahkan, kegiatan tersebut tetap tersedia, tetapi pagunya hanya Rp650 juta.

PPK tidak boleh langsung menandatangani kontrak senilai Rp800 juta. PPK juga tidak boleh meminta Kelompok Masyarakat memulai pekerjaan sambil menunggu kemungkinan penambahan anggaran.

Langkah yang dapat dilakukan adalah:

1. memastikan pagu dan keluaran yang tercantum dalam DPA;
2. mereviu KAK, volume, metode pelaksanaan, jadwal, dan RAB;
3. melakukan negosiasi teknis dan harga dengan Tim Pelaksana;
4. menilai apakah pekerjaan tetap layak, bermanfaat, dan aman dengan anggaran Rp650 juta;
5. menuangkan kesepakatan dalam berita acara negosiasi;
6. menetapkan KAK dan RAB final; dan
7. menandatangani kontrak Swakelola paling tinggi Rp650 juta.

Jika hasil negosiasi mengurangi panjang jalan dari 200 meter menjadi 150 meter, PPK harus memastikan bahwa perubahan tersebut sesuai dengan keluaran dan indikator dalam dokumen anggaran. Jangan mengurangi keluaran hanya dalam berita acara negosiasi apabila DPA masih menetapkan target 200 meter. Dokumen perencanaan dan penganggaran harus diselaraskan terlebih dahulu melalui mekanisme yang berlaku.

Syarat Agar Negosiasi Dapat Dilanjutkan

Negosiasi bukan sekadar meminta pelaksana Swakelola “menyesuaikan saja” dengan anggaran yang tersedia. Hasil negosiasi harus memenuhi beberapa prinsip berikut:

• nilai akhir tidak melampaui pagu dalam DPA;
• KAK dan RAB telah disesuaikan secara rinci;
• keluaran dan penerima manfaat tetap jelas;
• mutu, fungsi, serta keselamatan tidak dikorbankan;
• harga satuan, upah, material, dan biaya pendukung tetap wajar;
• komponen yang bersifat at cost dipertanggungjawabkan sesuai pengeluaran;
• hasil kesepakatan dituangkan dalam berita acara; dan
• kontrak hanya ditandatangani setelah seluruh dokumen konsisten.

Bagaimana Jika Negosiasi Tidak Berhasil?

Jika Tim Pelaksana tidak dapat menyanggupi anggaran final atau pekerjaan tidak lagi layak dilaksanakan, kontrak tidak boleh dipaksakan. Pilihan yang dapat dipertimbangkan adalah:

1. menyediakan tambahan anggaran melalui mekanisme yang sah;
2. menyesuaikan sasaran atau keluaran melalui perubahan dokumen perencanaan dan penganggaran;
3. menyusun ulang KAK dan RAB;
4. mengganti rencana cara pengadaan jika Swakelola tidak lagi tepat;
5. menunda kegiatan; atau
6. membatalkan rencana kegiatan apabila tidak tersedia anggaran yang memadai.

Apabila kegiatannya sama sekali tidak tersedia dalam DPA, tidak ada dasar untuk menandatangani kontrak atau memulai pelaksanaan. Proposal dan komunikasi yang telah dilakukan sebelumnya tetap hanya menjadi dokumen perencanaan yang belum mengikat.

Kapan Swakelola Boleh Mulai Dilaksanakan?

Pasal 47 Peraturan Presiden tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah dalam naskah konsolidasi Perpres Nomor 46 Tahun 2025 mengatur bahwa pelaksanaan Swakelola Tipe II, III, dan IV dilakukan berdasarkan kontrak dengan pelaksana Swakelola.

Urutan yang aman adalah:

DPA disahkan → pagu dan keluaran dipastikan → Penyelenggara ditetapkan → KAK, jadwal, dan RAB difinalkan → negosiasi dilakukan jika diperlukan → kontrak ditandatangani untuk Tipe II, III, dan IV → pekerjaan mulai dilaksanakan.

Swakelola Tipe I tidak menggunakan kontrak Swakelola dengan pihak luar. Namun, pelaksanaannya tetap harus menunggu DPA, penetapan Tim Persiapan, Tim Pelaksana dan Tim Pengawas, serta KAK, RAB, dan jadwal yang telah ditetapkan.

Jangan Lakukan Empat Hal Ini

1. Jangan memulai pekerjaan berdasarkan janji lisan. Pernyataan bahwa kegiatan “pasti masuk perubahan” bukan dasar pelaksanaan.
2. Jangan meminta masyarakat membiayai lebih dahulu. Hal ini dapat menimbulkan utang, tuntutan pembayaran, dan konflik ketika anggaran tidak disetujui.
3. Jangan menandatangani kontrak di atas pagu. Nilai kontrak harus mengikuti anggaran yang benar-benar tersedia.
4. Jangan membuat dokumen bertanggal mundur. Pengesahan DPA pada kemudian hari tidak otomatis membenarkan pekerjaan yang telah dimulai tanpa dasar sebelumnya.

Jika Pekerjaan Terlanjur Dimulai

Apabila pekerjaan telah dimulai sebelum DPA atau kontrak tersedia, jangan menyelesaikannya dengan membuat dokumen seolah-olah telah ada sejak awal. Langkah yang lebih tepat adalah:

• menghentikan komitmen dan pengeluaran baru;
• mencatat kondisi fisik, pihak yang memberi perintah, waktu, dan biaya yang telah timbul;
• menyusun kronologi secara objektif;
• tidak menjanjikan pembayaran sebelum ada dasar hukum dan anggaran;
• membahas penyelesaiannya bersama PA/KPA, PPK, PPKD, APIP, dan bagian hukum; serta
• menentukan langkah administratif dan hukum berdasarkan keadaan konkret.

Pertanyaan yang Sering Muncul

1. Bolehkah proposal Swakelola disusun sebelum DPA?

Boleh sebagai bahan perencanaan. Proposal tersebut belum boleh menjadi dasar memulai pekerjaan atau menuntut pembayaran.

2. Bolehkah Kelompok Masyarakat mulai membeli material?

Belum boleh apabila DPA dan kontrak Swakelola belum tersedia. Pembelian material dapat menimbulkan komitmen biaya yang belum memiliki dasar anggaran.

3. Apakah anggaran yang berkurang otomatis membatalkan Swakelola?

Tidak otomatis. Untuk Tipe I dilakukan penyesuaian KAK dan RAB. Untuk Tipe II, III, dan IV dapat dilakukan negosiasi teknis dan harga.

4. Bolehkah kontrak menggunakan nilai proposal lama?

Tidak. Kontrak harus menggunakan nilai hasil negosiasi yang tidak melampaui pagu dalam DPA.

5. Apakah pengesahan DPA dapat melegalkan pekerjaan yang telah dimulai sebelumnya?

Tidak otomatis. Setiap tindakan sebelum tersedianya dasar anggaran harus dinilai berdasarkan fakta, kewenangan, dokumen, serta ketentuan pengelolaan keuangan yang berlaku.

Kesimpulan

Tidak ada mekanisme “Swakelola dini” yang membolehkan pelaksanaan dimulai sebelum DPA disahkan. Yang dapat dipercepat adalah perencanaannya: kebutuhan, rancangan KAK, perkiraan RAB, tipe Swakelola, jadwal, dan pemetaan calon pelaksana.

Setelah DPA disahkan, persiapan formal dapat diselesaikan. Jika anggarannya lebih kecil, Tipe I menyesuaikan KAK dan RAB, sedangkan Tipe II, III, dan IV dapat melakukan negosiasi teknis dan harga.

Pelaksanaan hanya boleh dimulai setelah anggaran tersedia, dokumen telah konsisten, dan kontrak Swakelola untuk Tipe II, III, atau IV telah ditandatangani.

Prinsipnya sederhana: rencanakan lebih awal, pastikan anggarannya, rapikan dokumennya, baru mulai pekerjaannya. Kecepatan tidak boleh mengorbankan kepastian anggaran dan akuntabilitas.

Catatan: Tulisan ini merupakan ulasan edukatif. Penerapan pada suatu paket tetap perlu memperhatikan jenis Swakelola, dokumen anggaran, peraturan kepala daerah, standar biaya, serta ketentuan pengelolaan keuangan yang berlaku.